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履职情况宣传:全国人大常委会委员杜黎明
在十三届全国人大常委会第十一次会议上发言(三)

2019-08-08 08:43:00

2019年6月25日至29日,十三届全国人大常委会第十一次会议在京举行。全国人大常委会委员、重庆市人大常委会副主任、农工党重庆市委主委杜黎明在会上就《土地管理法修正案草案》、《社区矫正法草案》发言,被全国人大常委会办公厅编写的简报刊发。

就《土地管理法修正案草案》,杜黎明说:今天是第二次审议土地管理法草案。土地制度是国家的基础性制度,农村土地制度改革是事关农民切身利益的重大事项,对土地管理法进行修订,是贯彻落实中央关于缩小土地征收范围,规范土地征收程序,完善对被征地农民保障机制,允许集体经营性建设用地入市等农村土地制度改革要求的重要举措,在此,对修正案草案提几点修改建议。第一,关于农村土地征收和征用的问题。一是关于修正案草案第15条第1款,理法实施条例的相关规定。为此,建议将现行的土地管理法实施条例第27条,关于抢险救灾等急需使用土地的规定,作为土地征用的情形,在土地管理法修订中对征用决定机关、征用程序、补偿和使用结束后返还等作出明确规定。难得有这么一次修法,应该把这个事情明确,用法律固化下来。第二,关于宅基地制度改革问题。修正案草案第18条第5款规定,农村村民出卖、出租住宅后,再申请宅基地的,不予批准。这里面还存在一种情况,即自愿有偿退出宅基地的情况。如果农村居民已经自愿退出宅基地并已获得相应补偿,就不宜再享有宅基地权利。此外,如果频繁进行退出、申请、再退出、再申请,会导致大量农业用地转为农村建设用地,不利于农用地的保护。为此,建议将修正案草案第18条第5款修改为农村村民出卖、出租住宅或有偿退出宅基地的,再申请宅基地的,不予批准。第三,关于集体经营性建设用地入市问题。修正案草案第19条第3款规定,通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。这里存在一个问题,集体经营性建设用地使用权作为不动产物权,应与其他的不动产权利一样,具备完全的用益物权。根据物权法对用益物权的有关规定,集体经营性建设用地使用权设立后,权利人有权对集体经济组织所属土地依法享有占有、使用和收益的权利,且集体经济组织不得干涉权利人行使权利。若规定集体经济组织和权利人以合同约定限制物权行使,将不利于该项物权的设立和流转。且实践中物权登记与债权约定关系不清,也易产生权属纠纷。为此,建议参照物权法第143条之规定,将修正案第19条第3款修改为“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、法规另有规定的除外”。

就《社区矫正法草案》,杜黎明说:社区矫正是完善刑罚执行、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度,对维护社会和谐稳定,推进平安中国、法治中国建设发挥了积极作用。社区矫正法草案注重理顺工作体制机制,规范实施程序,加强机构队伍建设,明确监督管理和教育帮扶措施,坚持问题导向,较好地回应和解决当下社区矫正工作中面临的难题,对切实提高社区矫正工作具有很强的推动作用。现结合工作实际,提出几点意见和建议:第一,关于社区矫正法的根本属性。目前社区矫正法草案中没有明确规定社区矫正的根本属性,实际上社区矫正与监禁矫正一样,本质上属于刑罚执行活动。在刑罚执行方式上,社区矫正是把符合法定条件的罪犯放在社会上监督管理和教育改造。这是我国宽严相济刑事政策的具体体现,但没有改变刑事处罚的本质。社区矫正的根本目的是惩罚和改造罪犯,预防和减少重新犯罪,维护社会安定稳定。因此,建议在社区矫正法中应明确规定社区矫正的根本属性是刑罚执行。第二,关于就近矫正原则。从节约司法成本和资源,降低送监过程中各种风险的角度来考虑,建议社区矫正法中应明确“就近提请、就近裁定、就近收监”的相关规定,同时将收监裁定、决定以及相关法律资料及时通报原判决机关。这样便于各相关部门工作中的沟通配合,解决异地收监裁决沟通不畅、检查监督难等问题。第三,关于侵权和救济问题。根据权责相统一的原则,建议社区矫正法设专章对可能发生的权力滥用和违法侵权等现象进行规制并作出法律回应,同时也应为被处罚者提供救济渠道。第四,关于社区矫正对象监护人和保证人的责任。社区矫正对象活动空间较大,且我国城乡差别和地区差异较大,社区矫正机构对社区矫正对象适时管控的能力有限,甚至比对监狱服刑人员的监管难度更大。监护人和保证人履行法律义务的好坏,直接关系到社区矫正预防犯罪的法律效果和社会效果,这是社区矫正立法应考虑的关键问题之一。而现实中,监护人和保证人不履行或不认真履行监督报告义务,是导致社区矫正对象脱管甚至重新犯罪的重要原因。为此,建议在第3章第40条后新增一条,规定社区矫正对象的监护人和保证人的责任。第五,关于弱势群体的问题。社区矫正对象中的老年人、残疾人等特殊群体的承受能力和行为能力与其他人有差别,应根据其生理和心理特点,采取有别于健康正常人的矫正措施。为此,建议社区矫正在立法上对弱势群体作出专门规定。第六,关于第6条。该条对社区矫正机构工作人员作了规定,但没有将司法警察明确在其中。社区矫正的刑事执法活动性质和社区矫正对象具有一定人身危险性,对法院禁止令的执行、追查脱管社区服刑人员、对危险性增大的社区服刑人员进行训诫等工作,由司法警察参与执行,有利于增加社区矫正工作的权威性和顺利开展。为此,建议在第6条中规定社区矫正机构配备一定比例的司法警察。第七,关于第35条第1款。该款主要是规定社区矫正执行地变更。社区矫正工作过程中,社区矫正对象因为工作生活等原因要求扩大活动区域(居住地不变更)的情况比较常见(如因为工作需要频繁甚至每天跨区域往返),这种情况如果每次跨区域都申请矫正机构批准极不现实,故实际工作中多采取一次性批准扩大监管范围的方式来实现。这种情况应该在立法中体现,以便在审批时有法可依。为此,建议在第35条第1款中增加关于社区矫正对象活动区域变更(主要是扩大)的规定。

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